2014-11-22  来源：人民论坛杂志　

发展中国家搞“党争民主”祸害无穷

——中国民主实践的分层性与多样性

作者：中国人民大学政治系教授　杨光斌

党争民主的前提和基础是同质化社会。异质化社会决不能轻易搞党争民主，异质化的发展中国家搞党争民主更是祸害无穷

以“党争民主”为核心的西式民主到了人人喊打的地步。经济学家斯提格利茨提出，美国已经是1%美国人的“民治、民有、民享”，从而导致了占领华尔街运动；福山提出美国政治制度的“政治衰朽”和“否决型政体”；《经济学人》发表广为流传的“西方民主怎么了”；普林斯顿大学的研究报告以控枪等80多项公共政策议题为例，指出美国不再是一个民主国家，而是寡头国家；正在风靡全球的皮迪克的《21世纪的资本论》更是对资本主义的釜底抽薪……可见，西方主流思想界对自己曾宣称“历史的终结”的自由民主理论正在进行大反思甚至是否定性批判。

与此同时，乌克兰悲剧、泰国动乱，“阿拉伯之春”以“阿拉伯之冬”收场，都让我们看到：“党争民主”的祸害无穷。与西方国家治理困境和转型国家的难堪相比，中国的国家治理让人刮目相看，以至于曾经认为“历史终结”的福山把中国当作世界的希望之窗，当作西方的榜样。

但是，发达国家问题、转型国家困境和中国成就的反差，并不意味着民主本身过时了，更不意味着中国可以不发展民主了，可以不重视民主了。我们应该认识到，这种巨大的反差根源于“党争民主”这个祸害，在于这些国家是否搞了“党争民主”。不仅如此，我们更应该强调，中国的成就恰恰来自30多年来民主实践的多层次性和民主形式的多样性。

让全世界不同国家、不同文化、不同传统的民众，都过一样的政治生活即党争民主，实在是匪夷所思的景象。党争民主的前提和基础是同质化社会，即基于同一个民族、共同信仰以及平等化社会结构的社会。在一个异质化社会搞党争民主，结果必然是南辕北辙，重度危害是国家分裂如前苏联、南斯拉夫、乌克兰，中度危害是周期性政治动荡如泰国和不少非洲国家，而轻度危害也是无效治理如印度、墨西哥、菲律宾、台湾地区。

为此，异质化社会决不能轻易搞党争民主，异质化的发展中国家搞党争民主更是祸害无穷。这是因为，基于竞争性选举的西式民主，一个重要功能是利益分配而不是发展。因此，当一个国家处于贫穷落后阶段就搞起党争民主，在贫困状态下搞分肥，结果必然是国家的厄运，人民的遭殃。

党争民主只是西式民主中一种纵向的和国家层面的民主形式。政治生活具有多样性，政治实践是多层次的，民主形式自然也应该是分层的，多样性的

党争民主只是民主的一种形式而已，是西式民主中一种纵向的和国家层面的民主形式。不能因为规避党争民主的危害而回避民主本身，更不能因噎废食。要知道，政治生活具有多样性，政治实践是多层次的，民主形式自然也应该是分层的，多样性的。

在层次上，政治生活分层为纵向的国家层次、纵向的地方层次、横向的生活层面即我们所生活的“单位” 以及社区。政治生活的层次性并不是问题的全部，政治还有非层次性的功能区分，比如立法功能、决策功能、监督功能，等等。也就是说，多层次政治生活的政治功能必然是多样化的。

由不同层次和不同功能构成的政治实践，自然应该有相应的不同形式的制度安排和政治生活。在当下的时代，不论什么样的制度安排和政治生活，大概都不能缺少“民主”这个关键词，因为民主不仅是现代政治的最重要特征，也是中国共产党赖于起家、壮大和执政的旗帜。但是，我们又不能像西式民主理论那样，一说民主就是竞争性选举即党争民主。

我们反对选票至上，但是我们应该认识到而且必须承认，不同层次、不同功能的政治生活需要相应的民主制度安排。不仅如此，我们更要从政治生活的常识出发，厘清哪种层次、哪种功能的政治最需要民主政治以及何种民主形式。

在我看来，中国老百姓对县以上的政治并没有直接的感觉，或者说县以上的政治与其利益并没有直接的相关性，因此，国内外的历次民意测评才表明，中国老百姓对党中央、对政府的信赖度在全世界处于最高行列。这也就意味着，中国老百姓对执政党是满意的。另一方面，中国老百姓又有很多怨言，甚至常常以“群体性事件”的方式表达怨言和利益诉求，这是为什么呢？我认为，这是对纵向的基层政治不满，对横向的单位生活和社区生活不满，对政治功能不受控制不满。如果这种判断是大致正确的，那么可以认为，不满的人既有草根阶层，又有所谓的精英阶层即哈佛大学—北京大学联合调查中所说的既得利益阶层，而且既得利益阶层的不满远远大于草根阶层。因为草根阶层发动的“群体性事件”主要是因为其经济利益在程序上受到侵害，一旦得到补偿矛盾就得到化解；比较而言，既得利益阶层的不满具有相对的长期性。根据我对中国政治的观察和理解，既得利益者的不满主要来自横向层面的单位中的问题和功能层面的权力滥用而对自己利益的侵害。

可见，无论是层次上的问题还是政治功能上的问题，说到底都是对具体的人的利益构成了侵害。为此，执政党和政府历年来才反复强调，事关百姓生活和利益关切的政策，一定要事先征得百姓的意见，要有百姓的参与。百姓参与、征求百姓的意见，其实就是民主问题。

中国的民主形式有选举民主、协商民主、参与式民主，以及自上而下的民本民主，不同的民主形式运用在不同层次、不同功能的政治社会生活中

如果说我们找到了问题的根源，就应该对症下药，即以相应的民主制度、民主形式去解决问题，化解矛盾。我们常说的民主形式有选举民主、协商民主和参与式民主，这些都是政治生活中的民主形式。除此之外，还有社会生活的民主问题即社会民主。不仅如此，在中国，程序民主和社会民主都是下位概念，上位概念即指导性的民主形式则是我所称谓的“民本民主”（the People-Centered Democracy）。因此，就应该把这些不同的民主形式运用在不同层次、不同功能的政治社会生活中，或者是一种民主形式对应一种层次和功能，或者多种民主形式对应一种层次和政治功能。

社会自治。中国人所熟悉的美国实用主义哲学大师杜威说，任何国家都存在专断，也都有民主，民主是一个多少问题，而不是有无问题。杜威应该是在社会自治意义上谈民主。确实，任何国家都有自己的“原发性民主”（Proto-Democracy），诸如自由和社会自治。商会自治和家族性自治是中国一种古老的社会自治形式，因此谈社会自治大可不必与所谓的公民社会这样的外生性概念联系起来。有意思的是，正如哈佛大学中国史教授孔飞力（Philip Kuhn）在《中国现代国家的起源》中所言，中国社会自治的范围不超过县域范围，县之外社会组织之间便很难合作。或许是因为，中国的社会自治是以家族为基础的，而大家族影响范围少有突破一个县的。其实，中国的故事，当然还有很多国家如印度、菲律宾、意大利南部等故事告诉我们，社会自治是重要的，也很必要；但社会自治是地方的公共性问题，而地方的公共性总和并不必然等于全国的公共性即全国性的民主政治，这是因为地方利益之间是有张力甚至是冲突性的。这是就社会自治与全国性民主政治的关系而言。尽管如此，我们还是要大力建设社会自治，因为再聪明再勤政的政府都管不好老百姓的日常社会生活。为此，本次全面深化改革的内容之一便是改革对民间组织的管理方式，除特定类型的中间组织比如政治类、宗教类、民族类和法律类，其他类型的社会组织从过去的审批制改为登记制。我们相信，这种改革将会大大地推动社会组织的成长，因而对社会的自我管理和社会治理将有难以估量的意义。

选举民主。我们反对选票至上，但并不意味这选票不再重要，选举毕竟是民主的最原始、最重要的形式之一。但是，选举民主如何运用？如前，百姓不满来自纵向的基层政治、横向的单位—社区政治以及政治功能上的问题。对于解决政治功能问题（比如权力滥用如乱立项乱花钱），选举民主就无能为力——西方国家也不是靠选举民主来规范权力的。但是，在基层单位和社区层面，选举民主就是重要的，因为大家彼此了解，如果上级强行任命一个德才上都有问题的人，人们的不满是自然的；而且不满的人们会迁怒于体制和执政党，认为因为有了这样的制度才有带病上岗的单位领导。同样，在人们生活的社区，居民委员会本来是为社区居民服务的，但是作为事实上的一级政府组织，它们又要有所作为，比如完成上级交待的丰富社区文化生活的任务，搭台唱戏放电影，这些活动在农村或许是必要的，在城市社区就变成了扰民。鉴于此，社区选举也是重要的，选举出不唯上而唯民的真正为居民服务的居民委员会。

协商民主。中央关于全面深化改革的决定指出，要建立全方位、多层次的民主协商制度。这实在是明智之举。在我看来，如果说在横向层面的基层单位-社区亟需选举民主，政治功能层面则亟需协商民主。政治功能其实也是分层次的，比如事关日常生活的居住环境问题，社区和街道建设问题，以及知识界—媒体所关心的没有预算法而各个部门浪费性预算、无效预算、非生产性预算，都需要协商民主制度。由于政府占有的资源太多而又没有预算法，政府部门乱立项乱花钱所带来的危害有目共睹，有的政府部门巧立名目而搞的政绩工程就是为了更多的部门预算。为此，就需要有协商民主的形式来抑制政府部门的预算冲动，这里既需要与专家协商论证，更需要与人民代表大会中的专门委员会协商，而不能政府部门想当然，不能想干什么就干什么。其实，在事关百姓利益上，有的地方已经建立起来好的协商民主形式，比如青岛城阳区的“市民议事会”，凡事关居民生活的政策和项目都需要通过“市民议事会”；还有实行多年的温岭市乡镇一级预算协商制度。地方和基层的协商民主已经有了实践甚至是成型的模式，亟待建设的是政府部门决策中的协商民主制度。

参与式民主。从本质上说，选举民主和协商民主都是参与民主，但是它们并不能解决所有层次和所有功能上的问题，而把余下空间的百姓参与归类为参与式民主。参与式民主主要适用于纵向层次的政治生活，既包括基层政治中的政治参与，也包括中观层面的利益集团的活动，还有全国层面的政治参与。具体形式有：上访、听证会、意见表达以及利益集团的游说活动等。其中，上访是因为百姓的个人利益受到侵害，听证会是关乎群众的切身利益比如物价问题，而意见表达则是知识分子特有的关心国家大事、国家前途的表现。这样，本来适用于纵向层次的参与式民主则有了最多层次的色彩，既有个人利益和群体利益，还有全国性利益和公共利益，可谓民主形式的多样性所体现出的政治生活的生动性。百姓有参与，政府有回应，正是民主政治的最生动体现，也是民主政治的最本质写照。正如习近平总书记在关于全面深化改革的说明中所言，改革的顶层设计是对社会呼唤改革的回应。回应性是民主的最重要方面，这是各家各派民主理论的一个共识。

“民本民主”。相对于选举民主、协商民主和参与式民主，我提出的“民本民主”则是基于中国自己本土文化的民主政治形式。所谓“民本民主”就是基于“民本”思想而进行群众路线的政治制度。相对于自下而上的参与式民主，以群众路线为核心的“民本民主”是自上而下的逆向民主。民主参与者在能力和愿望都是不平等的，有强有弱，因此参与式民主的结果并不必然是公正的；“民本民主”则可以弥补这一不足，尽量让公共政策和公共服务公正化。

体察民情、了解社情民意从而为科学决策提供依据的群众路线，是中国革命和社会主义建设中的一大制度创新，它事实上就是我们常说的相对于“形式民主”的“实质民主”，因此用民主话语、民主理论加以表达恰如其分，其所实现的民主性、民主程度并不比形式民主低。何况，正如萨托利在捍卫自由主义时这样说，“‘民主’已经成为一个受到普遍吹捧的词，这似乎注定了无论我们走上什么道路，它都会跟我们结伴而行，我们不妨加入这个游戏。”①民主话语的普遍化决定了，我们需要把自己的本土资源、尤其是有民主特性的本土资源转化成民主理论。其实，“民本”已具有西方人所说的民主的“民享”（for people）方面，“为人民服务”的英文就是“serving for people”。长期研究中国民主政治的美国杜克大学教授史天健的田野调查也证明，中国的精英和民众也基本上是在“民本”意义上谈民主要民主，即都把民主当成实现富足公正生活的善业，是本质性民主而不是程序性民主。

当我们旗帜鲜明地反对西式民主即党争民主的时候，同样要旗帜鲜明地建设多层次、多样化的民主形式

中国的民主实践不但有横向层面的社会自治、选举民主和协商民主，还有纵向层面的自下而上的参与式民主，以及中国独有的、而且很可能是儒家文化圈以外的其他国家难以学习、难以模仿的自上而下的“民本民主”。“民本民主”不但是西方程序民主所难实现的本质民主，本身还是一种程序性的制度安排即自上而下的群众路线。为此，在民主政治问题，中国没有什么好羞于示人的。正是因为中国自己的民主政治即“民本民主”指导下的民主形式的多样性，以及由此而带来的活力与创造力，才有中国今天的国家治理成就。因此，当我们旗帜鲜明地反对西式民主即党争民主的时候，同样要旗帜鲜明地建设多层次、多样化的民主形式；这不但是中国道路的重要组成部分，也是中国未来可持续性发展的出路所在。

注：本文为国家社科基金委托课题“民主理论研究”（批准号：14@ZH020）部分成果。

【注释】

①【美】乔万尼·萨托利著，冯克利、闫克文译：《民主新论》，上海：上海人民出版社，2010年，第429页。